政府还是社会，在抗击疫情中最重要的是什么？——基于中国香港与新加坡的比较分析

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3年之前

政府还是社会，在抗击疫情中最重要的是什么？——基于中国香港与新加坡的比较分析

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导言

自新冠病毒(COVID-19)成为全球大流行以来，人们一直在积极寻找各种政策经验和教训，以抗击疫情。最近，香港中文大学黄伟豪教授和新加坡国立大学吴木銮教授合作的文章，通过一项比较政策研究，探讨了在抗击新冠肺炎中不同的政府-社会之间的微妙差异。

在三角政治关系模型下(Political Nexus Triads，PNT)，中国香港和新加坡提供了两个对比鲜明的政府与社会互动案例。中国香港在抗击COVID-19方面更依赖社会和政府官僚，而新加坡则更依赖以政府为中心的自上而下的方式。它们代表了政府-社会关系的多样性和COVID-19应对措施中的多组态因果关系，并对任何单一模式(放之四海而皆准)的有效性提出质疑。论文发表在SSCI期刊JCPA上。

研究背景

本文从政府与社会关系的角度，通过三角政治关系(Political Nexus Triads, PNT)的分析视角，对中国香港和新加坡的政策进行了比较研究，考察了在抗击新冠肺炎中政府和社会两者之间的微妙差异。

自新冠病毒(COVID-19)成为全球大流行以来，人们一直在积极寻找可转移的政策教训，以抗击疫情。

随着成功国家和不那么成功的国家的经验变得越来越明显和可用，它们提供了一个有价值的自然实验，通过分析各国政府的反应差异来找出各国政府的能力和无能(Capano et al. 2020)。

据彭博社(Bloomberg)发布的新冠病毒应对恢复力排行榜(COVID – 19 Resilience Ranking)显示，中国香港和新加坡在2021年1月排名前10位。该排名根据53个最大经济体在控制病毒方面取得的成功，即对社会和经济造成的负面影响最小。中国香港和新加坡成功地超越了加拿大(第13位)、法国(第19位)、英国(第32位)、美国(第35位)、德国(第36位)等西方发达国家和地区(2022年2月底的最新排名是，新加坡排名27，香港排名52。)。

问题

本文想要解决的研究问题是，在政府-社会关系不同的背景下，如何实现如此显著的COVID-19遏制效果？

▶ 在这方面，本文有两个目的。首先，研究东亚中国香港和新加坡的应对政策，并比较它们应对COVID-19的方法。

▶ 其次，更重要的是，希望利用各国和地区应对新冠疫情的“自然实验”的机会，研究不同的政府和社会关系如何影响它们应对COVID-19的方法。

有人认为，通过两种完全不同的方法取得了类似的COVID-19管控结果。中国香港和新加坡采取的不是一种标准的、放之四海而皆准的方法，而是对比鲜明但符合实际情况的应对模式。尽管中国香港和新加坡有许多相似之处，如遗留的英国殖民行政系统和发展轨迹(Perry et al. 1997; Weiss and Hobson 1995; Woo-Cumings1999; Woo 2018)，他们采取了不同的方法来解决COVID-19，前者采用更社会化的方法，后者则采用更政府为中心的方法。

政府-社会关系下的

三角政治关系(PNT)分析框架

政策回应是由机构独立或集体作出的，作为它们之间的妥协和互动，因此是一种机构回应(Wong and Welch 1998; Fukuyama 2013; Van de Walle and Brans 2018)。

问题

根据这一逻辑，本研究提出了一个基本问题：在政府-社会关系框架下，哪些行为体和机构可以加强动员、制定和产生适当和必要的政策回应，以应对重大危机？

在确定主要行动者的过程中，本文采用了“三角政治关系”(PNT)(Moon and Ingraham 1998)的分析视角作为一个总体框架，以指导比较案例研究中的分析。

在PNT中，任何政府行动，包括政策，都可以被理解为三种不同的政府和社会行动者之间的政府-社会互动的产物：政治家、官僚和社会(Moon and Ingraham 1998)。虽然PNT最初是为了研究亚洲行政改革的动态轨迹而开发的，但它是一个具有广泛解释力的包容性框架，因为它精确地指出了宏观的治理机构，概述了它们的主要特征，并展示了它们的相互作用。作为一个动态模型，在PNT下，每个团体都有自己的理论基础并与其他团体相互沟通，以试图增加其影响力。

PNT是“一种扩展模式，它将社会作为传统政治-行政模式的第三维度” (Moon and Ingraham 1998, p. 77)，在传统政治-行政模式中，政治家和官僚具有服务国家的职能

根据Aberbach等(1981)的界定，作为行政精英和职业公务员的官僚，依靠专业知识和专业精神来建立执政的合法性，政治家通过民主和选举获得执政权力的。两者的角色和形象重叠，共同分担政策制定的任务。它们代表了两种主要的政治化力量，通常以民主化和科层化的形式出现，在许多国家形成了政治和治理(Peters and Pierre 2004)。

通过政策参与者的政策能力(Wu, Ramesh, & Howlett 2015)，以及在分析、操作和政治层面上“执行政策职能所必需的技能和资源或胜任力和能力”，可以进一步了解政策参与者之间的相互作用(Wu, Ramesh, & Howlett 2015, p.166)。表1总结了三个主要的PNT参与者的能力，其中还提供了他们在相互作用中采取行动的例子。政策能力有助于总体治理能力，尽管不同领域之间可能存在紧张关系，这需要谨慎协商(Gleeson et al. 2011)。

▲表1：PNT行动者和政策能力：政治支持、分析和行动

研究政府-社会关系所面临的挑战是，设计出新的、精细的重新表述和更复合的概念，以捕捉政府-社会互动中行动者的多样性及其动态(Sellers 2011)。

在本研究中，PNT可以帮助推动以下几个方面的进展：

▶ 首先，它将政府分为两大类行为者，即政治家和官僚，并捕获了“共同治理过程中的社会和政府行为者”(Sellers 2011, p. 135)。

▶ 其次，正如新的研究发现的那样，有效的治理往往不是“一个政府从公民社会获得自治的产物”，我们的分析将把重心放在解释政府本身或政府-社会划分之外的因素上(Sellers2011, p. 129)，并考虑社会中的行动者如何能够动员政府权威。

▶ 第三，它对不同政府和传统中的政府-社会关系采取更加开放和微妙的立场，包容协同和冲突的可能性。

比较中国香港和新加坡

虽然中国香港和新加坡在许多主要方面有相似之处，例如其英国殖民历史和社会经济背景，包括以华人为多数人口的种族，但它们在公共政策的一些关键变量上存在不同。他们早期的经济奇迹通常可以用发展型国家的理论模型来解释，这种模型使用韦伯式的精英官僚体系作为经济增长的驱动力(Johnson 1982; Douglass 1994; Huff 1995)。

但近几十年来，他们走上了一条截然不同的公共行政和政策改革之路，比如新公共管理(NPM)改革(Lee and Haque 2006; Cheung 2008; Woo 2018)

政府-社会关系

中国香港和新加坡有着不同的政府-社会结构。依据PNT理论框架：

▶ 新加坡在其强有力的政治领导下，在政治、官僚和社会之间表现出更高的整合和一致性。

▶ 相比之下，在中国香港，一个由主要是行政长官及其政治任命人员主导的弱势政府、与其官僚机构和社会之间存在着日益紧张的关系。

强大、脆弱的政府是政治经济学和比较政治学文献中常用的主要概念(Skocpol & Finegold 1982; Migdal 1988, 2001; Hendrix 2010)。它们指的是国家履行一些核心国家职责的能力水平，如为公民提供法律和秩序和主要服务的强制、行政和提取(extractive)职能(Ham 2018)。同样，社会的界定及其强度也可以操作化和衡量(Anheier 2004)，据此制定了许多社会的指标和指数(Heinrich 2010)。

表2比较了中国香港和新加坡的政府-社会关系。从宪法上讲，中国香港是一个政府主导的政府，但政治家的正式权力与现实之间存在着巨大的差距，因为自1997年中国香港主权从英国回归中国以来，它面临着一场巨大的、迫在眉睫的合法性危机(Lee 1999; Scott 2000; Ma 2007; Hartley & Darry 2020)。关于其任人唯贤和自主的韦伯式官僚机构，其权力和影响也被政客们通过不断的政治化进程大大削弱(Wong 2013)。公民享有高度的自由，甚至在殖民时代也培养了一个积极和自治的社会(Fong 2013)。

▲表2：中国香港和新加坡PNT的主要机构：政治、官僚和公民社会

中国香港的政府-社会关系是不稳定的、对抗性的，而新加坡的政府-社会关系是支持性的、综合性的(Cheung 2008; Haque 2009)。尽管随着社交媒体的兴起，新加坡人民行动党(PAP)日益受到社会的挑战(Tan 2018)，但在政治家和官僚之间可靠的伙伴关系下，政府和社会之间的融合仍然很强。尽管不断受到不同社会和政治力量的推动，新加坡政府仍继续采取务实的治理方式逐步推行改革(Tan 2012)。它的公民社会主要被允许在一些非政治和非敏感的政策领域活动(Rodan 2003; Ortmann 2015)。

政策回应：政府与社会

COVID-19

中国香港和新加坡均于2020年1月23日发现首例新冠肺炎确诊病例。

虽然新加坡的病例数高于中国香港，但新加坡近90%的病例是居住在卫生条件不佳、与一般社区隔离的移民工人宿舍(Koh2020)。为了衡量世界各国政府应对COVID-19的政策回应，牛津大学创建了牛津COVID-19政府反应跟踪(OxCGRT)数据集(Hale et al. 2020)。它显示了中国香港和新加坡在OxCGRT主要内容和政策严格程度指数(Stringency Index）。

与新加坡等许多国家和地区不同的是，中国香港在没有政府主导的大规模封锁的情况下取得了政策成果。对新加坡来说，它在2020年4月和5月实施了名为Circuit Breaker的大规模防疫阻断措施。另一个重大差异是在抗击COVID-19过程中接触者追踪技术的使用。新加坡在COVID-19大流行期间使用了TraceTogether和SafeEntry等移动应用程序来追踪接触者(Wu and Zhu 2020)。尽管中国香港推出了“LeaveHomeSafe” 接触者追踪应用，但由于对政界人士的不信任，中国香港市民对该应用的使用率远低于新加坡。

新加坡的政策严格程度指数(StringencyIndex)高于中国香港。

以100为满分，中国香港的最高指数仅为71，而新加坡为85。这一点很难解释，除非人们接受做的越少越好这一结论。由于该指数主要反映的是政府行动，而不是社会的自愿集体行动，这更有力地支持了中国香港在COVID-19中的表现可以更多地归因于公民社会的观点。

在政府-社会协同(Evans1997b)、共同生产(Howlett et al. 2017)和协同治理(Emerson et al. 2012)的模式下，公民参与在形成政策成果中的作用变得越来越普遍和重要。

在中国香港，早在官员发布警告和法律法规通过之前，市民就已经自愿采取了许多措施，包括戴口罩、保持社交距离和个人卫生，可以简单到经常洗手，以防止COVID-19的传播。商业部门在新加坡和中国香港的危机中也发挥了作用，包括确保商店中充足和持续的日用品供应，以避免恐慌性购物。这些社会行为者包括公司和大众媒体，只要他们的行动是基于公民的，而不是出于利润动机，就可以被视为社会的一部分。

国家-社会关系及Covid-19的应对方法

中国香港：以社会为中心，自下而上的方法

根据Sellers(2011)的政府-社会关系框架，中国香港的新冠肺炎应对可以归类为“以社会为中心的自下而上的方式”。官僚机构和社会之间的伙伴关系导致了强有力的问责制和信息自由。

其中一个最好的例子是卫生署卫生防护中心每日举办的新闻发布会，市民和大众传媒普遍认为该新闻发布会是有关新冠肺炎的客观、权威和可靠的信息来源。受人尊敬的医学方面的学者在公共媒体上提出的建议，经常挑战和质疑一些政治家的判断，对公民来说也是一个高度可信的信息来源。

由一个专业的官僚机构向公众提供准确和及时的信息，被广泛认为是防治流行病的有效和基本的解决办法之一(Moon 2020)。

在大流行中，“对公民讲真话”的重要性不亚于“对权力讲真话”。医疗专业人员可以利用宝贵的信息制定对这种疾病适合的治疗方式，并遏制其传播，而公民则可以采取必要的预防措施，这可以简单到戴上外科口罩和保持社交距离。

此外，社交媒体上的在线论坛是组织抗击新冠肺炎集体行动的主要渠道之一。通过这些在线论坛，许多在公立医院工作的卫生专业人员还分享了有关大流行情况的最新内部信息，并帮助公民理解和分析来自不同来源的医疗信息，包括政界人士发布的官方和政策信息，了解其准确性、实用性和可靠性。

图一显示中国香港新冠肺炎病例的每日数目、整体趋势及纵向模式。截至撰写本文时，新冠病毒共发生了四次疫情。曲线的起伏可以被看作是政治家与社会和专业官僚联盟之间的拉锯战。新冠肺炎疫情在社会和专业官僚联盟主导的情况下得到了更大的控制，但由于政治家们想要主导抗疫，效果并不是非常理想(Wong 2021)。

▲图1：中国香港2020年-2021年每日新增确诊人数趋势图

第一波是在2020年1月下旬至3月初，中国香港成功地预防了疫情，病例总数仅维持在120例左右。在世界范围内，关闭边境和实施有效的隔离政策被证明是防止疫情蔓延的有效措施。政府在社会压力下采取行动，在2月5日关闭一些过境点。第二波是在3月中旬到6月下旬，病例上升到1000多例。尽管如此，社会和大部分市民并没有受到影响，因为这些病例大部分不是社区爆发的，而是来自外地返港的中国香港市民输入的病例。

令人担忧的是分别从2020年7月初和11月中旬开始的第三波和第四波。在第三波中，病例数在短时间内急剧增加，达到4000多例。在第四次浪潮中，这一数字在短短两周内从5500名左右跃升至6800多名。市民和专家们都认为，这两波风波的根源在于政府判断失误和无能，导致宽松的、科学上不合理的豁免等检疫漏洞。

例如，在第三次浪潮中，政府在6月初放松了对船只和机组人员的管制，允许他们在没有医疗证明和检疫要求的情况下进入中国香港。在第四次浪潮中，允许被隔离的人在酒店接待访客等漏洞被揭露出来。虽然这引发了巨大的舆论哗然，但在第三、第四次浪潮中，社会对政府的牵制是软弱的。在第二次浪潮之后，政府推出了许多削弱社会和官僚的新政策和举措。

新加坡：以政府为中心的自上而下的方法

新加坡一直被认为采用了基本正确的措施来应对COVID-19的国家之一，但与中国香港的社会驱动型应对不同，新加坡的预防措施主要是由政府驱动的。

在Sellers(2011)的政府-社会关系框架下，它采用了“以国家为中心的自上而下方法”。图2显示了新加坡COVID-19病例的总体趋势和纵向模式。

它揭示了一个与中国香港截然不同的情况，它是一个相对平滑的曲线，不规则性和起伏并不显著。这反映了一种典型的以国家为中心的方法，在这种方法中，国家机器通常需要一些时间来理解危机，并调动其资源和能力。

在那之后，政府成为控制和根除这一问题的有效机制，导致病例在2020年4月达到峰值后急剧下降。之后德尔塔变种传播时也大体如此，而最新的奥密克戎变种也是类似的规律(2022年3月29日新加坡进一步放宽防疫措施，在室内仍然要戴口罩，不过室外不需要戴口罩。)

▲图2：新加坡2020年-2021年每日新增确诊人数趋势图

在新加坡于4月和5月实施CircuitBreaker（阻断器，类似于封城）后，这一峰值过去了。

日常病例主要集中在外来务工(本地称“客工”)群体。2020年1月初，新加坡卫生部(MOH)提醒所有医务工作者注意近期从湖北武汉返回的人员的新冠肺炎疑似病例，并在樟宜机场对从武汉航班入境的旅客实施体温检测。国家还迅速对所有确诊病例实施接触者追踪。新加坡应对的另一个主要特点是政府通过及时沟通克服社会中的“恐惧因素”来推进社会心理韧性(Quah2020; Wong and Jensen 2020; Woo 2021)。

当DORSCON变成橙色(新加坡一套传染病管理方式)时，由于个体对不确定性的厌恶，一些新加坡人当时也反应过度，开始恐慌性购买。新加坡总理李显龙(Lee Hsien Loong)发表电视讲话，用三种不同语言(英语、华语和马来语)解释政府的策略，以此安抚全国民众。

2月中旬，卫生部长颜金勇先生和文化、社区及青年部部长傅海燕女士与教会领袖会面，向他们介绍新冠肺炎疫情的最新情况，并就教会可采取的预防措施提供指导，以降低病毒传播风险。此外，新加坡政府严格执行法律，确保所有旅客和居民遵守隔离令，以控制第一波疫情的传播。此外，政府还制定了规则禁止提供虚假信息或者妨碍追踪冠状病毒接触者。

新加坡通过“全政府参与”的方式，在保持常态化运作的同时，遏制了病毒的爆发。

但是，从4月开始，每天的感染人数急剧增加，而且在外籍工人宿舍发生了大规模疫情。3月底，当局开始建议市民在公共场所保持安全距离。4月7日，新加坡抗疫跨部门工作小组(Multi-Ministry Taskforce , MTF)实施了一套提高安全距离的措施，称为“CircuitBreaker”(事实上的封城)，以预防COVID-19在当地传播增加的趋势。

除了4月在全国范围内实施的封锁外，新加坡“逐步解封计划”也很好地说明了这种以政府为中心的自上而下的做法，它分三个阶段进行：第一阶段(安全重新开放)、第二阶段(安全过渡)和第三阶段(安全国家)。政府监视每个阶段的进展，以决定何时进入下一阶段是合适的。新加坡于2020年12月底开始重新开放第三阶段，由于德尔塔(Delta)病毒的传播，新加坡于2021年7月22日回到了第二阶段(高度警戒)。

新加坡的政府主导的综合模式也有其弱点和盲点。新冠肺炎疫情在外来务工人员中大规模爆发，表明了社会的弱势地位引发的负面效应(Woo 2020)。外籍工人中COVID-19病例的急剧增加揭示了新加坡“两个截然不同的现实”。虽然社会的团体和协会提出了外来务工人员生活条件恶劣的问题，但由于社会在影响主要领域的政策方面的影响力较为薄弱，政治家和官僚们并没有认真对待这一问题，这使得该问题难以在COVID-19危机之前进入正式政策议程。

对政策和研究的启示

为回应有关政府与社会关系的前沿辩论，本文通过对中国香港和新加坡的比较研究，探讨了不同政府-社会在抗击COVID-19中的微妙作用。

本文通过对比调查中国香港和新加坡的应对政策，比较两地的新冠肺炎政策，以了解这两种截然不同的政府-社会关系对两地应对新冠肺炎政策的影响。

尽管他们在COVID-19方面的表现都令人印象深刻，但它们采用了不同的路径和模型。由于两地的政府与社会结构不同，中国香港采用的是更以社会为中心的方式，而新加坡则采用更以政府为中心的方式。

本研究为学术研究和政府政策提供了启示。在学术研究方面，它提出了五种未来研究模式中的两种：治理过程中的政府-社会配置；政策结果和国家社会反馈(Sellers 2011)。它们共同反映了不同政府-社会关系的静态和动态变化。在前者，本研究中的分析显示了政府-社会结构如何影响政府所采用的政策工具，显示了在特定的政府-社会背景下，什么会起作用，什么不会起作用。对于后者，通过跟踪国家与社会的互动，包括中国香港的一些内在冲突和它们在新加坡的协同作用，显示了政府和社会行动者之间相互作用的动态和变化，以及它们如何影响政策的结果和表现。

在前者，本研究中的分析显示了政府-社会结构如何影响政府所采用的政策工具，显示了在特定的政府-社会背景下，什么会起作用，什么不会起作用。对于后者，通过跟踪国家与社会的互动，包括中国香港的一些内在冲突和它们在新加坡的协同作用，显示了政府和社会行动者之间相互作用的动态和变化，以及它们如何影响政策的结果和表现。

此外，两地的经验支持多组态因果关系在比较政策分析中的有用性。

多组态因果关系使我们能够分解和诊断一些在比较政策分析中经常遇到的复杂观察结果，通过精确指出一个政策结果可以由多个因素引起，这些因素可能有不同的影响，包括相反的影响，在这个问题上(多结局性)，相同的结果可以由这些因素的不同组合引起(相等性）(Fischer and Maggetti 2017)。在政策比较分析中，应避免过分简单化和泛化，假定存在单一解决方案或最优模式的陷阱。

为进一步加强比较政策研究，本研究旨在识别多组态因果关系的潜力，并将其作为检验不同组态如何导致政策结果的理论和方法视角。

它的使用将极大地提高研究人员在比较不同国家或地区的案例时跨越背景的能力(Brans and Pattyn 2017)，提高外部有效性水平(Radin and Weimer 2018)，从而提高通过为政策转移吸取可操作的经验教训来整合研究和实践的能力。同时，由于本研究的研究结果是建立在两个城市的比较案例研究的基础上，因此建议更多学者研究更多的案例，以提高其效度和信度。

在政策贡献方面，这两个案例表明，PNT的三个关键行为体——政治家、官僚和社会——都有能力制定（影响）政策应对措施，以应对像COVID-19这样严重的危机。因此，需要对COVID-19的公共政策应对措施作出更广泛、更具包容性的定义。

政策回应不应仅局限于国家的行动，还应包括社会的成员。

政策回应的总体效果应被视为所有行动和反应的总和，这些行动和反应可以是冲突的或协同的，合作的或对抗的，从而丰富了政府-社会关系研究的观点(Evanset al. 1985; Migdal 1988)，认识到政府-社会关系共同转化和共同构成的政府-社会途径(Migdal 2001)。新加坡是一个政府与社会合作关系的例子，而中国香港属于合作加对抗的范畴。

决策者和社会可以通过理解政府与社会的互动来极大地扩展他们的政策工具箱。这也将有助于扩大政府仍被视为主导角色的危机决策实践和研究的范围(Boin 2009; Ney 2012; Liu and Geva-May 2021)。专业人士和专家并不一定属于政府-社会和公共-私人划分下的传统范畴，他们在推动危机下的政策变化方面的作用和影响力不容忽视(Nohrstedt 2008; Béland 2016; Li and Wong 2019)。

欲了解更多信息，请复制链接：

http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13876988.2021.1978819

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吴木銮

李光耀公共政策学院副教授、助理院长

黄伟豪

香港中文大学政治与行政学系副教授

原文标题：【治理与反思】政府还是社会，在抗击新冠肺炎疫情中最重要的是什么？——基于中国香港与新加坡的比较分析

文章来源：Taylor & Francis Online，2021年12月6日，星期一

作者：吴木銮，李光耀公共政策学院副教授、助理院长 | 黄伟豪，香港中文大学政治与行政学系副教授

部分图片来自网络

原文发表于微信公众号“治理学术” ID：academyofpa

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