前言

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根据2018年的全球金融中心指数（GFCI）排名，新加坡是位列纽约、伦敦、香港之后的第四大国际金融中心。支付是金融活动的核心枢纽，新加坡拥有完善的支付基础设施，以及较为全面的支付体系监管框架，但移动支付等新兴零售支付方式的普及率却并不理想。为推动零售电子支付领域的发展，新加坡开展了一系列鼓励创新、促进竞争的改革措施，包括将电子支付列为“智慧国家”计划中的五大战略方向之一，对支付体系监管框架进行优化调整，协调产业资源推广通用二维码SG QR等等。

我们将以新加坡支付体系的法律基础、监管框架、市场和产业现状为视角，对新加坡零售支付发展情况进行梳理，以期对我国支付体系监管改革、支付行业主体“走出去”提供借鉴和参考。

支付“走出去”系列研究由腾讯研究院和优付全球联合项目组共同完成，随后我们还将推出其他国家或地区的零售支付体系研究，敬请关注。

法律及监管篇

一、新加坡支付体系立法情况

目前，新加坡根据2006年颁布的《支付体系监督法》（PS（O）A）[1]和1979年颁布的《货币兑换和汇款业务法》（MCRBA）[2]监管各类支付服务。前者主要针对辖区内指定支付系统（DPS）、储值类支付工具（SVF）做出统一规定，后者则对开展汇款类业务的企业设立了牌照等监管要求。

二、新加坡支付体系立法及监管改革

随着支付创新的演进发展，新兴支付工具和业务模式使PS（O）A和MCRBA两项法案所调整的业务边界日益模糊。从2016年开始，MAS开始着手对现有监管框架进行调整。

（一）支付体系监管框架与设立国家支付委员会[3]

2016年8月，围绕新加坡支付体系法规和治理两大方面，MAS提出完善支付体系监管框架及建立国家支付委员会的思路，并公开征求意见和反馈。

在法规制度方面，MAS提出基于业务（activity-based）的监管模式，整合PS（O）A和MCRBA中涉及支付服务的规定，建立拟定支付框架（Proposed Payment Framework，PPF），根据业务类型适用于所有支付市场参与者。PPF规定了单一牌照制度，并沿用类似PS（O）A规定的指定支付系统的制度设计。

在治理机制方面，MAS原本提出设立国家级的支付委员会（national payment council），促进新加坡支付行业层面的创新、竞争及合作。在征求意见后，该委员会改为下设于MAS。在组成结构上，由MAS担任支付委员会董事会主席，董事会成员则从支付行业主体中选举任命。

（二）支付服务法案征求意见稿[4]

2017年11月，MAS在拟定支付框架（PPF）的基础上，提出制定新的统一支付立法——支付服务法案（Payment Service Bill，PSB），并公开征求意见。

PSB的核心是两大平行的监管框架，一是针对直接面向消费者和商户的零售支付业务牌照制度，二是对于跨行支付系统、卡组织等虽不直接面向零售用户，但可能对金融稳定造成影响的支付系统的指定（designation）制度。

PSB规定在新加坡境内开展以下七类支付业务必须取得支付牌照：

（1）账户发行服务：包括支付账户的开立、维护或运营，比如电子钱包、非银行机构发行的信用卡服务。

（2）国内货币转移服务：境内资金转移服务，包括支付网关、自助机具等。

（3）跨境货币转移服务：提供资金跨境汇入和汇出服务。

（4）商户收单服务：支付服务机构与商户签订协议，开展支付交易受理和处理服务，包括POS收单和网络支付网关。

（5）电子货币发行：发行电子货币，包括储值工具（SVF）等。

（6）虚拟货币服务：虚拟货币的购买或销售，提供虚拟货币交易平台等。

（7）货币兑换服务：购买或销售外币。

在牌照制度方面，PSB沿用PPF的单一牌照制度。考虑到为中小支付企业，特别是金融科技初创企业保留成长空间，PSB对规模较小的支付机构降低了监管要求，仅需符合一般监管和反洗钱、反恐怖融资风险管控方面的规定。PSB提出了货币兑换、一般支付机构、重要支付机构三类牌照，取得货币兑换牌照的支付服务商仅能从事货币兑换业务，其他两类可经营PSB规定的全部业务，但获得一般支付机构牌照的企业在交易规模上受到一定限制。经MAS批准，支付机构可申请变更牌照类型。

PSB确立了以风险为基础的监管方式（a risk-based approach），针对不同类型的支付活动可能产生的洗钱和恐怖融资、用户保护、互联互通性、技术四类风险，明确支付服务机构应采取的风控措施和相关权利义务。

在支付系统监管方面，PSB保留了系统指定制度，由MAS负责指定并监管新加坡境内被指定支付系统（Designated Payment Systems，DPS）。值得注意的是，PS（O）A对DPS的衡量标准主要从金融稳定角度出发，即具有系统重要性的支付系统才有可能成为DPS，而PSB计划进一步扩展指定标准，允许MAS根据竞争和效率目标指定，即如果某一支付系统在新加坡广泛使用，或者其运营可能对其他支付系统产生影响，那么该系统也有可能作为DPS受到监管。

（三）电子支付用户保护指引征求意见稿[5]

2018年2月，MAS就电子支付用户保护指引征求意见，旨在为非授权、错误支付交易情形中用户资金保护提供标准化措施，该指引已于2018年9月正式公布。

在适用范围上，指引排除金融机构发行的信用卡、签账卡（charge card）、借记卡进行的支付交易，这类交易中的责任分配由新加坡银行协会（ABS）制定的行为规范及其他现行的欺诈预防措施规定。此外，该指引仅适用于个人用户和个人独资企业用户。

指引包括账户持有人及用户义务、金融机构义务、非授权交易损失责任分配以及涉及错误交易的主体义务四部分内容。

在授权、非授权交易界定上，指引规定如果用户已知并同意交易，则这类交易属于“授权交易”，授权交易由用户承担交易限额之内的全部责任。在非授权交易损失责任划分中，指引根据不同情形规定了用户承担实际损失、用户不担责两大类损失责任分配原则。

三、新加坡支付监管机构基本情况

（一）新加坡金融管理局（MAS）

作为支付体系的监管主体，MAS负责制定或推动出台支付领域相关监管政策、产业实践和原则，以推动金融服务市场稳健发展，促进经济持续增长。

通过为商业银行开立结算账户，MAS是新加坡商业银行的结算代理机构。MAS负责建设、运营新加坡大额支付系统MEPS，监督支票和银行间转账系统（IBG）等支付系统运营，监管多用途储值工具等。除了直接监管之外，MAS也可以通过商业银行间接监督其他类型的支付业务。

2017年8月，MAS宣布设立支付委员会（Payment Council）[6]，由来自商业银行、支付机构、相关企业和行业协会等20名机构代表组成。委员会将进一步推动新加坡“电子支付社会”愿景的实现。

（二）其他公共和私营机构

1. 新加坡清算所协会（Singapore Clearing House Association）

新加坡清算所协会（SCHA）负责建立、管理及监督其成员机构的清算服务和相关设施，成员资格对相关金融机构和MAS开放。SCHA主席由MAS高管兼任。SCHA并不直接运营支付系统，只负责为新加坡元支票清算系统（SGDCCS）、美元支票清算系统（USDCCS）和银行间转账系统（IBG）指派并监督系统运营机构，并为系统运行制定章程、规则和条件。

2. 新加坡银行协会（Association of Banks in Singapore）

作为非盈利组织，新加坡银行协会（ABS）由获得MAS许可的银行业机构组成。截至2018年1月底，ABS会员机构共有156家成员[7]。ABS代表成员机构的利益，为行业最佳实践制定最低标准，并支持行业性互惠项目，PayNow就是ABS主导推动的支付解决方案。ABS和MAS会就金融体系发展等问题进行定期讨论，ABS也会对支付领域的立法和指引提出意见建议。

行业及市场篇

据数据分析机构Statisca预计[8]，2018年新加坡电子支付用户数将达到460万，超过新加坡总人口的80%，交易总额将达到117.77 亿美元，交易总额将以 12.4%的年均复合增长率增长，预计2022 年交易总额将达到 187.96 亿美元。

图1 新加坡电子支付市场交易规模

来源：Statisca

一、新加坡支付工具发展情况

（一）传统支付方式

与很多国家和地区相似，现金和支票等传统支付方式仍在新加坡小额交易中比较常见。在常用支付工具中，现金的排名仅次于储值工具（SVF）[9]。

1. 银行卡

在新加坡，信用卡和借记卡均得到广泛应用。根据交易验证方式，借记卡大致可分为基于PIN码和基于签名的借记卡，NETS EFTPOS是常见的基于PIN码的借记卡支付方式，而Visa和万事达借记卡则是基于签名的借记卡[10]。

新加坡金管局数据显示[12]，2017年，新加坡共发生银行卡交易8.26亿笔，同比增长18.34%，交易金额857.82亿新元，同比增长0.61%，银行卡支付笔均金额104新元。

2. 储值工具（Stored Value Facilities，SVF）

储值工具（SVF）是新加坡常用的支付方式，是可以在SVF发行机构体系内通用的预付电子现金或预付卡，一些电子形式的SVF也可称为电子货币（e-money），使用SVF进行交易一般不需PIN码或签名[11]。

新加坡金管局数据显示[12]，2017年，新加坡储值工具支付笔数达33.63亿，交易金额28.79亿新元，笔均金额仅为0.86新元，小额零售特征非常明显。

新加坡的SVF可分为单用途（SPSVF）和多用途（MPSVF）两类，单用途储值工具只能用于购买发行机构所提供的产品和服务，多用途储值工具可以用于购买发行机构之外的主体提供的商品和服务。待偿付金额超过一定门槛（目前为3000万新元）的多用途储值工具又构成广泛接受的SVF（WA SVFs），WA SVFs的运营必须获得新加坡金管局的批准。截至2016年底，新加坡金管局批准的WA SVFs只有EZ-Link、NETS CashCard、NETS FlashPay和CapitalVoucher四种[13]。

3. 电子转账

新加坡电子转账服务主要基于新加坡自动清算所（Singapore Automated Clearing House，SACH）的银行间转账系统（Interbank Giro System，IBG）[14]，系统参与银行的客户可通过IBG系统进行直接借记和直接贷记转账。

直接借记转账一般用于收款方向付款方收取经常性支付，比如公用事业账单；直接贷记转账是付款人发起支付指令向收款人转账，比如工资支付。2017年，IBG系统共处理转账交易1.06亿笔，金额共计3899.49亿新元[15]。

2014年， FAST转账（Fast And Secure Transfers）服务正式推出 [16]。FAST以7X24方式运行，可实现即时到账。FAST转账最高限额为20万新元，参与银行也会根据具体情况设定不同的转账限额[17]。截至2017年底，FAST系统有20家参与银行，全年处理交易3900万笔，同比增长44.44%，金额达733.21新元，同比增长35.62%[18]。

（二）新兴支付方式

1. PayNow[19]

PayNow是一个以商业银行为主导的支付解决方案，由新加坡银行协会（ABS）于2017年7月推出，目前参与银行共有9家，包括中国银行和工商银行。

PayNow可视为升级版FAST，与FAST相比，PayNow进一步提升了用户体验：付款人无须得知收款人的银行和账号信息，仅通过手机号码或新加坡身份证（NRIC）、外国人身份证号（FIN）即可发起新元转账，资金实时到账。

PayNow全年全天候提供服务，用户可通过网上银行平台或手机银行app获取PayNow服务，在首次使用时将银行账户和手机号、身份证号等进行关联，转账限额与FAST保持一致。

2018年8月，企业版PayNow Corporate上线，将服务延伸至公司、政府机构等对公主体。这些机构可将组织识别码（UEN）与其银行账户关联，即可通过PayNow Corporate实时收付款项。

PayNow同样支持扫描二维码付款功能， 企业和消费者可以使用9家手机银行app扫描PayNow二维码完成支付。PayNow二维码也将与新加坡通用二维码SG QR整合。

目前，PayNow注册用户超过160万，处理金额超过120亿新元[20]。

2. NETSPay[21]

NETS正式成立于1986年，是由新加坡商业银行发起设立的支付卡网络。目前NETS集团的业务范围已延伸至新加坡支付产业链各个环节。

2017年，NETS推出手机钱包服务 NETSPay。用户可通过关联银行卡或预付费账户方式，实现线下的NFC、二维码扫码支付，以及应用内购买（IAP）。

在关联银行卡模式中，NETSPay支持部分银行的NETS借记卡，信用卡目前不允许绑定NETSPay。相当于生成一张虚拟银行卡，与Apple Pay类似。用户支付笔数和金额的限制由发卡行设定。

而在预付费模式中，NETSPay账户余额不得超过999新元，单笔转账金额不超过999新元。

NETSPay用户之间可通过手机号实现转账、收发红包。在新加坡境外，NETSPay也可在支持中国银联QuickPass、银联二维码的受理商户进行支付。

截至2018年6月，NETSPay可在全新加坡超10.5万个线下受理点进行支付，其中包括6万个支持二维码支付受理点[22]。

3. 新加坡通用二维码SG QR[23]

新加坡通用二维码SG QR是在新加坡金管局（MAS）和新加坡信息通信媒体发展局（IMDA）主导下，由包括国际卡组织、发卡和收单机构、银行及相关政府部门等主体共同推动的项目。

2017年11月，新加坡支付委员会（Payment Council）发布新加坡二维码电子支付规范[24]，为SG QR的推广应用奠定了基础。新加坡二维码支付规范在EMVCo标准的基础上进行了优化调整，银联国际、腾讯（微信）、支付宝等国内支付巨头也参与了规范的制定。

2018年9月17日，SG QR正式上线运行，成为全球首个统一通用支付二维码。之后将进一步整合现有的二维码支付解决方案，包括PayNow、NETS、GrabPay、Liquid Pay、Singtel DASH、微信支付、支付宝、银联等27种。

在付款时，消费者只需查看商户展示的SG QR付款码是否支持其希望使用的支付app，登录该支付app后扫码完成付款，而商户则无需在收款台展示多个不同的二维码支付标签，只需在一个SG QR标签中显示支持的支付方式即可。目前，SG QR的过渡期设置为6个月，商户可在此期间将现有的二维码替换成统一的SG QR标签，SG QR替换将由2018年9月底，从新加坡中央商务区开始进行。

图2 新加坡通用二维码SG QR标签示例