总理变了，巴基斯坦版的“打虎拍蝇” 还会持续吗？

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3年之前

总理变了，巴基斯坦版的“打虎拍蝇” 还会持续吗？

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4月11日，在伊姆兰·汗(Imran Khan)被国会不信任投票罢免后，夏巴兹·谢里夫(Shehbaz Sharif)当晚便宣誓就任巴基斯坦新一任总理。即便结果已尘埃落定，但巴基斯坦的政局波动仍然影响着周边局势。

70岁的夏巴兹·谢里夫是巴基斯坦穆斯林联盟主席，也是前巴基斯坦总理纳瓦兹·谢里夫(Nawaz Sharif)的弟弟。在夏巴兹当选后，他立即宣布了几项惠民措施，包括提高最低工资至25,000卢比(约186新币)、为公务员涨薪以及发展农村项目等。

▲4月11日，夏巴兹·谢里夫(右)在伊斯兰堡宣誓就任巴基斯坦新一任总理，新华社发(巴基斯坦媒体信息部供图)。

有趣的是，巴基斯坦总理任期五年，不过很少人能完成五年任期，当时伊姆兰·汗作为政坛素人，并且承诺反腐；因此，很多人看好他的政治前景和施政能力。因此，他的反腐运动之后会否被新政府所延续，还是反腐功亏一篑，这是值得观察的。过去十年，中国的反腐运动引发世界关注；印度莫迪总统上台后也致力于反腐，因此伊姆兰·汗的反腐运动曾被视为政策学习的好榜样。

▲照片摄于2018年7月21日，巴基斯坦正义运动党主席伊姆兰·汗在选举运动上发表讲话。

在巴基斯坦主要政党之一的巴基斯坦正义运动党(Pakistan Tehreek-e-Insaf, PTI)成立23周年之际，该党主席、前总理伊姆兰·汗发推特重申24年来“与腐败现状作斗争”的立场。在选举时，他便宣扬反腐败的坚定决心，承诺将致力于扫除国家腐败分子。

一直以来，中国、印度和巴基斯坦三国都面临着程度不同的腐败问题，各国领导始终将反腐措施视作治理国家的重要任务之一。尽管腐败情况总体相似，但三国的清廉程度有蛮大的差异。

国际透明组织(Transparency International, TI)公布的“2018年清廉印象指数(Corruption Perceptions Index, CPI)”结果显示：与中国(在175个国家中排名87)和印度(排名78)相比，巴基斯坦(排名117)的表现相对来说不尽人意。（最新的2021年CPI, 巴基斯坦在180个国家中排名140，中国是66，印度是85。排名越高，感知的腐败程度越高）。

2018年，伊姆兰·汗曾表明自己借鉴中国反腐政策的决心，表示希望效仿中国“打虎拍蝇”的政策；有些观察者认为，实际上，印度的“废钞令”(Demonetization Policy)政策能够更好地扭转巴基斯坦的局面。

鉴于中印两国的反腐政策，巴基斯坦的腐败问题有两个关键需要注意：

▶ 首先，发起反腐运动的因素是什么？

▶ 其次，反腐政策目前的实际效果如何？

是什么推动了反腐运动？

2018年8月，伊姆兰·汗成功当选巴基斯坦第22任总理，上任后便发现政府处于预算赤字巨大、债务累累以及外汇储备严重缩水的危机中。他将这些问题都归咎于前任总理的腐败，所以应当立即追回被贪污的款项来减轻国家的经济负担，这一点与印度总理莫迪的主张相似——伊姆兰·汗根除巴基斯坦腐败的动机在于改善国家经济、减少收入不平等和消除贫困等问题。

这是一种罗宾汉式(劫富济贫)的反腐动力，与莫迪政权下的印度情况十分相似。

尽管大多数研究表明腐败会扼杀国家社会和经济发展，但腐败并非巴基斯坦面临经济挑战的主要原因。实际上，腐败的减少可能不会加速其经济增长。

另外，特别是伊姆兰·汗坚持从反对派成员手中追回赃款的行为，让人怀疑他的反腐运动是排除异己的手段。他通过巴基斯坦国家问责局(National Accountability Bureau, NAB)将矛头对准政治对手并声称要从他们手中追回被盗用的资金，这进一步证实了人们对此的疑虑。反对派的几位知名领导人已经接受NAB调查，包括2018年被判处7年监禁的前总理纳瓦兹·谢里夫以及前总统阿西夫·阿里·扎尔达里(Asif Ali Zardari)。

这一切都让伊姆兰·汗在处理腐败问题上比经济改革更加积极，尽管反腐措施得到了公众的大力支持，但其对经济的影响仍未可知。

在这方面，印度则采用了“废钞令”的战略方针，在发布之初这一政策引起了大量争议，同时也存在着严重缺陷。实际上，这一政策不仅仅是为了根除社会各阶层的腐败，更重要的在于促进经济发展并实现收入再分配的目标。

反腐政策目前的实际效果如何？

如果伊姆兰·汗发起反腐运动的是为了起诉腐败的政客，那么毋庸置疑，他的努力已经卓有成效。然而，从彻底根除巴基斯坦腐败问题的角度来看，这项运动仍有不足之处。

首先，它仅仅建立在一个存在缺陷的假设上：即一旦将腐败政客投入监狱，那么违法行为将自动停止。事实上，社会上还存在数不胜数的腐败行为，例如通过贿赂警察获取驾照或销毁犯罪记录，这些违法行为在巴基斯坦仍然很普遍。因此，当前的反腐政策治标不治本，从长远来看，它们根本不能彻底铲除腐败。

若要根除腐败，就需从源头上制定反腐措施和改革政策。

伊姆兰·汗已经采取了一些重要措施，例如设立资产追回部门以及引入检举人保护法等。但是，只有严格确保和监督这些政策的实施，并保持政治中立态度，才能更好地提高反腐运动的力度和效度。

印度的CPI排名从2014年的38(莫迪担任总理时)上升了三个百分点到2018年的41名。尽管有人担心莫迪的“废钞令”不能达到腐败资金回笼的目标，但是它确实遏制了黑钱的流通；另外，在“废钞令”推出的初期，旧现金被废除，新现金还没有运到；因此，在这种情况，民众只能被迫使用了网上电子支付平台。这除了增进“无现金”支付的使用，也提高了公众缴税纳税的遵从性(以前民间大量小额现金交易)。因此从长期来看，这不仅有助于消除印度的腐败，还能促进经济增长并在某种程度上缩小贫富差距。

现在评估伊姆兰·汗推行的反腐运动是否有效可能为时过早。在推行反腐政策方面，中国缺乏根本性的体制和法律改革，而印度则逐渐将反腐政治化，这都削弱了其反腐运动的有效性。倘若新总理夏巴兹上任后转向更注重体制改革的议程，那他在此基础上推行的反腐政策将可能更加有效——如授予国家问责局更多自主权，并实施深入的机构改革，包括改进机构透明度、民主问责制度以及改善税收政策，诸如此类的制度将有助于从源头上遏制腐败的滋生。

从邻国的经验中可以看出，巴基斯坦需要制定一项反腐败政策——在不受政治干预的情况下，打击社会各阶层的腐败，并缩小腐败带来的贫富差距。

夏巴兹应该从中国、印度以及伊姆兰·汗的反腐政策中吸取经验教训，例如有些政策未能促进反腐工作，也不能推动新的结构改革；此外，他也应该学习印度的“废钞令”政策所带来的促进经济发展和减少不平等成果的经验。毕竟，印度的战略方针可能会为巴基斯坦消除各地腐败任务开辟新的途径。

事实上，通过学习中国和印度的反腐经验，巴基斯坦的反腐运动也可以为其他发展中国家的反腐和公共治理提供借鉴。

作者在《外交家》杂志发表的原文链接：

https://thediplomat.com/2019/05/can-imran-khan-really-end-corruption-in-pakistan/

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文章来源：THE DIPLOMAT，2019年5月21日，星期二

作者：吴木銮，李光耀公共政策学院副教授、助理院长 | Zara Qaiser，创新发展战略(私人)有限公司高级研究员

部分图片来自网络

本文内容来自于作者，不代表新加坡国立大学李光耀公共政策学院官方机构观点

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