我国的“十四五”规划针对智慧城市建设主题，特别提出了推进新型智慧城市建设的要求，强调在构建城市数据资源体系的基础上，完善城市的信息模型平台和运行管理服务平台，最终能够全面提高城市的运行效率和市民的宜居度。在突发事件应对中，智慧城市的作用已经不可或缺，但是一座城市不会因为应用技术的先进而在应对突发事件过程中变得智慧。复旦大学管理学院刘杰教授在《国家治理》周刊撰文指出，智慧城市建设要重视基础数据采集，更要重视数据的分析应用，实现数据资源、应用系统以及后台服务体系的无缝连接，如此才能够高速度、低成本地满足实际需求，发挥出智慧城市的作用；新加坡在新冠肺炎疫情防控中开发运行的TraceTogether应用程序，对于我国各城市在突发事件应对中建设与应用智慧城市具有重要借鉴意义。

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随着信息和通信技术（Information and Communication Technology–ICT）的快速发展和广泛应用，“智慧城市（Smart City）”已经成为全球各国城市应对人口、环境、资源和管理等挑战的一种创新方案。尤其是在应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的过程中，智慧城市已经成为采取应急处置措施的一种有效的手段。在世界上多个智慧城市指数排名中都位于前三位的城市国家新加坡，将智慧城市的目标定位于数字经济、数字政府和数字社会等三个方面，包括智慧交通、智慧政务、智慧生活、智慧健康、智慧创业与商业等智慧方案。在2021年由国际咨询公司伊甸策略中心（Eden Strategy Institute）组织的相关排名中，新加坡凭借运用智慧城市应对新冠肺炎疫情的出色表现，又一次在世界智慧城市排名中位列榜首。本文借鉴新加坡在智慧城市中推出的疫情防控服务平台TraceTogether的应用，结合我国城市防控新冠肺炎疫情的实践，对在突发事件应对中建设与应用智慧城市的关键进行探讨。

基础数据的采集与应用

智慧城市建设的出发点是运用数字化技术，以精细化和智能化的方式，动态及时地服务和管理城市的生活与生产状态。因此，智慧城市的关键基础就应该是城市中正在开展的各类重要活动所产生的数据，这些数据应该能够被及时、准确、归一和完整地从数据产生源点采集到系统中。

2020 年 3 月 20 日，新加坡政府在新冠肺炎疫情流行初期发布了一款名为“合力追踪（TraceTogether）”的应用程序（App），不同于我国在各种场所检查通信大数据行程卡、健康码等以绿色、黄色和红色等颜色代码表示智能手机拥有者可能健康状况的移动应用，TraceTogether应用程序通过主动采集数据，并在需要时对采集到的数据开展分析，将分析结果与后台系统无缝连接。

TraceTogether应用程序的基本原理就是使用智能手机中的蓝牙功能，蓝牙是一种低成本的近距离无线连接技术，当两部手机在附近时（一般在8米范围左右），TraceTogether应用程序便将附近的其他智能手机的信息加密生成临时的身份标识号（Identity Document–ID）以及相互联系的时长，记录在各自的手机中，保存25天，当然手机用户看不到这些数据。如果某个手机的所有者新冠病毒检测呈阳性，那么疫情防控部门就可以查看TraceTogether应用中的 ID 信息，追踪到与感染者密切接触以及次密切接触的人员，使其在第一时间收到疫情防控部门的通知信息，尽快做好应对的准备，并采取相应的隔离措施。而在采用TraceTogether之前，新加坡疫情防控部门和警察部队需要通过对感染者进行个人访谈，查看包括行程录像、ATM 交易、航空公司、出租车公司以及手机等在内的各种数据，才能够追踪到与该感染者相关的接触者，这个过程既费力又会有很多的遗漏，同时公开的信息可能还会带来个人隐私泄露等问题。

由此可见，新加坡的TraceTogether应用首先就是主动采集和保存新冠肺炎疫情防控场景下的即时数据，然后对数据加以分析和应用，尤其是疫情防控部门在综合一定数量的信息后，可以生成各种分析报告并加以推送发布，市民构建自己的智慧平台，查询关心的各类报告和防疫知识，人们把该应用程序看作是新加坡政府提供的抗击病毒的重要工具。

从我国众多城市防控疫情的实践来看，如果城市中有数量比较少的感染者出现时，也是采用各种方式追踪并发布感染者的行迹，以找到密接者和次密接者，而这些数据都具有独特性，一般也不做综合分析。然而，在感染人数比较多的情况下，尤其是一座处于静态管理的城市或区域在为全民做核酸检测时，那么来自社区的数据分析就非常宝贵了。一方面，卫生部门的核酸检测系统记录了所有人员的检测结果，另一方面，利用这些检测结果数据，辅之以人员移动信息的分析能生成详细的分析报告。比如，与阳性人员被感染相关性较大的途径有哪些，感染人数较密集的小区有哪些特征等。参考数据分析的结果，一方面，疫情防控部门可以采取有针对性的措施，另一方面，把分析的结果及时公布给全体市民，让人们重视相关环节的防控，避免更多的感染。当然，通过这些数据等，还可以尽快找到并提醒相关的密接与次密接人员。如果对上述数据缺乏分析与应用，就可能会出现人们不愿意看到的一些现象，比如：尽管大多数市民足不出户、不出小区的时间远远超过新冠病毒感染的潜伏期，但是被感染人数连续多日仍然居高不下；因为对被感染途径的普遍不了解，市民之间就会流传一些不可靠的传闻，使得一部分人员拒绝参加必要的核酸检测；此外，市民也得不到来自官方有针对性的疫情防控知识，等等。

因此，智慧城市系统中要重视基础数据采集，更要重视数据的分析应用，这样才能在突发事件应对尤其是新冠肺炎疫情防控中，使政府管理和政策更有精准性，使政府和市民都变得聪明。

后台系统的无缝连接

从技术视角看，软件系统之间互相访问的能力很强，即从一个系统中获取数据，再转换到另一个系统中进行处理，这些过程都可以在“黑箱”中进行，相比传统上管理人员之间的合作，速度快、效率高、成本低、差错少，尤其是数据处理结果的质量高。因此，智慧城市已经从碎片化的单个领域建设转向城市级层面的跨部门系统集成。需要指出的是，智慧城市系统中实现各功能之间互访在技术上并不是难题，关键在于后台政府各个条块管理部门之间的协同，智慧城市系统应用的效率和效益，取决于现实中条块分割的政府部门之间处理事务的优化与整合程度。

新加坡政府发现市民在疫情期间打开与疫情防控有关的手机App频率较高，因此，就在TraceTogether应用程序中设计了一个用户界面，汇集了在疫情期间本地生活所需的各种服务，用户在界面中可以直接搜索，每种服务都能在线上获得当地政府等机构提供的处理功能。例如，如果一个人感觉身体不适，就可以通过应用程序查找到智能分诊功能，该功能整合了医院的资源，可以模仿真实医生面对面的咨询过程，让用户初步了解和把握自己的状况，就有效地减少了人们在疫情期间去医院的次数。TraceTogether应用程序通过整合各种应用功能，充分体现了智慧城市所要追求的效率、有效性、透明度和协作等重要目标。由此也可以看出，新加坡的智慧城市中的系统集成工作并不是浅层次的硬件、数据和软件系统的集中管理，而是面向具体的应用需求，通过信息化系统集成各种管理与服务的资源开展工作。

实际上，我国许多城市的医院也建设了互联网上的虚拟医院，但是智慧城市应用或疫情防控APP的门户大多没有整合这些互联网医院。随着数字化技术的快速发展与普遍应用，我国城市市民对政府工作的精细化要求也越来越高，尤其是在应对突发事件的过程中，智慧城市系统所涉及的政府各个部门及其他相关机构的整合程度，就决定了实际工作的成效，尤其是市民对政府部门工作的体验感受。

例如，在城市发生疫情大范围传播期间，方舱床位的周转与感染病人的闭环安排之间的管理、核酸检测设备的调度以及核酸检测专业人员的安排、志愿者与小区物业人员以及居委会人员之间的协同、被要求不出家门的居民对基本生活必需品的需求以及商业管理部门对市场的安排……等等，每一项工作的顺利开展其实都需要不同层面的各个管理部门的协同。而任何人的大脑对数据的处理能力都是很有限的，而且疫情的数据又是快速变化的，因此如果只通过电话、微信等方式进行沟通，或者即使有智慧城市系统，但是后台系统并没有相互整合，其结果可能要么是束手无策不作为，要么是折腾基层与市民“乱作为”。部分城市就多次发生过这样的事情：大巴把核酸检测阳性的人员拉到某个方舱后，因为没有床位，再转送其他方舱，甚至最后又把这些人员拉回居住的小区，暴露出后台系统没有整合起来、甚至缺乏相应系统的问题。

因此，如果突发事件在一座城市大面积的产生，那么在刚开始的短时期内，就有可能会出现各种资源无法有效利用或发生相互挤兑等现象。这就需要整合和集成的智慧城市系统来为城市的管理者以及市民等提供端对端的服务，也就要求后台的政府部门以及相关机构等相互之间无缝连接各类系统，真正地解决“数据孤岛”和“职能烟囱”等现象，在应对城市突发事件的关键时刻，能够高效率地提供应对服务。

应对突发事件的智慧城市建设管理体制需要柔性化预案

依照《中华人民共和国突发事件应对法》，各级政府都应制定相应的突发事件应急预案。因此，作为数字化时代应对突发事件必不可少的智慧城市，也需要建立相应的突发事件期间建设管理体制的预案。

一般情况下，智慧城市的系统建设工作大多需要招投标，且由政府某一个部门行使行政审批的管理职能，这种方式通常适用于时效性要求不强、开发成本较高的应用项目，难以快速响应紧急情况的需求，也不利于多个部门尤其是由企业、市民等多个主体共同参与设计与开发的应急项目。因为在突发事件期间，如果相关系统的开发和完善还要经过逐级审批后再提交到管理部门批准，这个过程短则论天，长则论周、论月。如新冠病毒在人口密集的城市，传播速度极快，等系统开发报告得到批准同意后，疫情的发展可能已经有很大的变化了。新加坡的TraceTogether应用程序就是由新加坡政府部门卫生部、公益机构“新心相连（SG United）”以及新加坡政府技术局（GovTech Singapore）合力开发，在疫情发生不久就推广上线应用了。

随着我国持续推进基于5G的“新基建”项目，物联网、大数据、云计算、区块链以及人工智能等数字技术的应用正变得越来越普及。在突发事件期间，我国的智慧城市建设与应用的方式也正在发生变化。2021年7月郑州市突发水灾期间，有大学生根据市民的实际需求，迅速开发的共享文档和小程序在救灾过程中就发挥了比较大的作用。如果这些应用能够与智慧城市系统中的相关功能关联起来，那么，数据资源的汇聚、服务功能的打通、公众隐私的保护以及应对突发事件的效果将会做得更好。因此，面对突发事件，发挥政府各个部门、企业及各类组织、市民和志愿者等开发应急系统的才能，减少对行政资源的挤兑，及时开发、应用和管理各种具有高时效性的应急响应系统，需要智慧城市建设管理体制建立柔性化的预案。

各地智慧城市系统之间应建立突发事件应对资源共享机制

新加坡智慧城市运用TraceTogether应用程序辅助新冠肺炎疫情的防控，其基本理念其实就是共享，政府通过TraceTogether应用程序共享用户的手机信息，匹配其与已感染用户曾经在某个时段共享的空间，为用户提供被感染风险的概率测量数据。数字化内容与实物产品相比，具有传递迅速、匹配精准和复制成本低等特点，因此，借鉴新加坡TraceTogether项目所运用的共享理念，我国各地智慧城市系统之间也应该建立突发事件应对资源共享机制。

软件系统共享。我国少数城市的核酸检测码系统曾经出现在关键时刻崩溃的问题，让医生、市民以及工作人员在太阳下、风雨中等待系统的恢复。其实，软件系统发生故障是正常的，但是在不同城市先后反复发生，说明系统不够成熟的普遍问题。其实，每个城市没有必要单独开发这类系统，包括上文提及的深圳多码合一系统等，只要在一个城市应用成熟的系统就可以商业化共享使用，一些软件甚至可以通过云计算的SaaS模式开展共享，这样不仅可以缩短系统投入运行的时间，适应应对突发事件的需求，而且还可以降低总体成本。

数据分析成果共享。我国一些智慧城市系统之间已经初步建立了城市级数据交换系统，如智能交通系统、城市卫生系统和市民卡系统等开展了跨区域的数据共享。然而，针对突发事件还可以进一步共享相关数据分析处理的结果，例如，当前新冠肺炎疫情仍在不同城市扩散，已经拥有相关数据的城市可以对数据开展分析，将分析成果共享给其他城市，以共享防范和处理措施等。

物资等资源共享。自新冠肺炎疫情发生以来，多个城市之间相互支持和帮助，共享了疫情防控用到的诸如方舱、核酸检测人员以及众多材料和设备等相关资源。可以预见的是，通过智慧城市系统中相关数据的共享，各个城市之间可以按照需求精准配置，提升资源利用的效率，总体降低各个城市相关投入的成本，优化应对突发事件的过程与效果，改善市民在突发事件期间的生活质量。

结 语

智慧城市的概念发展至今，在国际上已经出现诸如新加坡等国家城市的典型应用范例，并且在新冠肺炎疫情期间，包括新加坡和我国深圳等在内的很多城市都把智慧城市作为疫情防控战略的一个组成部分，加快了政府各部门对于数据和技术使用的速度，体现了智慧城市的“以数字为核心”和“用心服务”的特点，在应对突发事件过程中充分发挥了智慧城市的作用。

在突发事件应对中，智慧城市的作用已经不可或缺，但是一座城市不会因为应用技术的先进而在应对突发事件过程中变得智慧。借鉴新加坡的TraceTogether应用程序，在应对突发事件的过程中，智慧城市技术要帮助实现数据资源、应用系统以及后台服务体系的无缝连接，让信息跑过病毒，才能够高速度、低成本地满足实际需求，发挥出智慧城市的作用。

我国的“十四五”规划针对智慧城市建设主题，特别提出了推进新型智慧城市建设的要求，强调在构建城市数据资源体系的基础上，完善城市的信息模型平台和运行管理服务平台，最终能够全面提高城市的运行效率和市民的宜居度。然而，在新冠肺炎疫情还不时出现突发规模性反弹的环境下，一些城市还沿用非常传统的方式开展防治与管控，“十四五”规划对智慧城市建设的这些要求完全可以落实到具体的防控应用过程中，并在各种突发事件的处理中加以具体地落实。

来源 | 《国家治理》周刊2022年5月上

原文标题 | 重审智慧城市的“智慧性” ——以新加坡新冠肺炎疫情防控智慧应用为例

作者 | 复旦大学管理学院教授 刘杰

责任编辑 | 董惠敏

新媒体编辑 | 罗婷

美编 | 石玉 王嘉骐

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