新加坡和香港、东京称为TOD全世界做的最好的三个典范城市。但TOD（Transit-Oriented Development，以轨道交通为导向的城市发展）是什么？在新加坡，恐怕没有人能给出标准定义。

有专家尝试用三个层次解释这个不那么“新加坡”的概念：

在顶层，它是综合的土地使用和交通规划理念；中观，它涉及对交通要道与战略通道的布局；而在微观，它将关系到如何让一个新城或区域自给自足。

无论怎么解释，都与城市规划密切相关。在此之前，新加坡曾以机动车出行为主，直到1987年才出现首条地铁线路。而如今，在人均GDP超2.5万美元城市中，有效聚人、聚产的TOD理念，不仅渗入新加坡城市发展的细节，也重塑着城市风貌。新加坡从靠近南部的中心地区拓展成为包含23个新城的“星群式”城市格局，轨道交通则作为“血管”，将各种资源汇聚到每个市镇，形成高度聚集的功能中心。不仅人均VKT（Vehicle Kilometers Traveled，机动车行驶公里数）最低，每年人均轨道交通行程也最长。

那TOD“新加坡模式”是如何引领新加坡城市发展的呢？

01

城市扩张，从“爬行”到“蛙跳”

想了解新加坡的未来，要看榜鹅新城。榜鹅新城(Punggol)是一个始建于1998年的新城，位于新加坡东北角沿海地区，距樟宜国际机场不远，新城面积9.3平方公里，其中，近5平方公里被规划为居住社区（主要以高层居住区为主，容积率基本在3.0～3.5之间），绿地面积大约2.5平方公里，剩下的部分才是商业服务、金融办公、行政办公、公共服务设施等功能，新城中心布置了MRT-LRT综合交通枢纽，其东南角布置了公交换乘的停车场。尽管目前周遭仍处于开发状态——商业区尚待完善、榜鹅电子产业园企业还未完全入驻，但大量人流已涌入开往新城的地铁。

 

榜鹅地铁站600米范围内居住用地占比50%以上，绿地占比高达25%

在新加坡，类似榜鹅这样的新城，并没有遭遇“空城”“鬼城”命运。自1960年起，新加坡先后4次推出新城打造计划，皆有效完成了新城重要使命——缓解与疏散新加坡中心地区过于集中的人口。

这种改变来得并不容易。最初，政府大兴土木，通过组建HDB（建屋发展局Housing Development Board，HDB）在离中心区域更远的地方修建大量“组屋”，以此推动新城发展。到上世纪80年代，新加坡已经按照这种思路打造了13个新城。但数据显示，直到1990年前后，城市人口密度才实现总体显著下降。而这主要得益于当时三条主要地铁线路的开通。

也正是从这个时期开始，新加坡短短30年的轨道交通史，开始与城市规划“无缝衔接”。在城市规划中，功能是关键。轨道交通代表的是一种综合、集约式的规划方式。土地资源稀缺是新加坡规划的前提，因此，要尽量把土地发展集中在地铁线上。

事实上，TOD本身就是一种层级式发展理念。所谓层级，就是为城市发展提供一些“焦点”——区域中心。新加坡在规划时，通过这个理念使住房、商业、公共服务等城市核心功能最大限度地集中在地铁站周围，将城市不同功能连接起来，这让城市有了合理配置功能、将功能分散布局的基础，并形成真正的绿色出行城市。

当城市面临扩张需求时，大部分城市诉诸一寸土地一寸土地地向外推开，这种“圈层型”结构，在为城市带来集约发展红利的同时，也引发诸多城市病。而在新加坡，正是借助轨道交通布局，让城市扩张从“爬行”变为“蛙跳”，也让新加坡摆脱了城市“圈层型”扩张的梦魇。

眼下，除去金融服务业最为集中、位于新加坡南侧的中心地区（Central Area），在城市西、北、东三个方向各有一个区域中心，23个新城照扇形大骨架分散排布，形成类似“星群”结构。

这种有点有面的城市形态，也进一步推动“花园城市”形成——由于新城无需连片，新城之间原始的绿地与滩涂地资源得以保全，这不仅构成新加坡“城市绿肺”，也为市民提供了更多开敞空间。根据最新规划，在人口密度高居全球前三的新加坡，到2030年，90%的家庭周围400米以内将有公园。

正是在这样的体系下，新加坡的城市肌体健康且精密地成长。

02

规划要早，过程要“留白”

要实现TOD模式，关键在于让轨道交通真正成为城市流量入口。如果私家车比行人拥有更高路权，要想让轨道交通引导城市发展，几乎无从实现。

新加坡公路占土地面积超12%，政府通过推行汽车配额制、征收上路税等措施，直接减少了路上车辆，还通过一种电子道路计费系统ERP，对不同路段征收不同过路费，间接调整路上车辆结构。最终目标是，引导更多人从地上走进地下、搭乘地铁。

这一套ERP系统之所以能在新加坡平稳落地，主要归功于“提早规划”。早在上世纪70年代，新加坡就引进ERP前身——地区许可制度(ALS)。当时，新加坡机动车保有量还不高，市民对公共交通需求旺盛。趁这一时机，政府加深了市民对于公共交通的接受度高于机动车的印象，为随后一系列政策实施铺路。

长期以来，新加坡规划的时间线以50年为基础单位，在如此长的时间轴中，情况不可能一成不变。况且，TOD实践中涉及部门众多，需要协调的内容庞杂，小至各方建设进度难以匹配、大到利益冲突与博弈都时有发生。要保障具体规划落地，需要在开发建设过程中不断协调。

基于此，新加坡设置了一套有利于“持久战”的架构。在新加坡，几乎很难从一个部门完整地提取关于某一项规划的全部信息，因为所有规划都是各部门协作完成。由于同样隶属国家发展部，负责概念总蓝图（Concept Plan）、总体规划图草案与区域规划的URA和负责具体市镇规划的HDB能够有效协作。而在每一个具体市镇规划过程中，HDB一般会召集负责陆路交通的LTA，以及负责绿化、医疗、学校等的各政府部门相关人员组成一个委员会，由一个总规划师牵头，推动商讨。当意见无法达成一致时，可能会请求相应部委给予意见，还有可能诉诸内阁，进行更大范围讨论。

我们可以从新加坡组屋规划实践中看出新加坡在着眼于长远规划和灵活处理具体规划细节之间的关系。超过80%的新加坡市民获益于这个世界有名的公屋模式，也因此，组屋的规划建设能够有效引导人员流动，成为调整城市发展的重要工具。对于待规划的片区，HDB通常会分批次、有步骤地建造组屋。而若看单次开放房源，又通常会既包括已成熟区域，又包括新城地区。通过控制房屋供给，HDB可以帮助调整各个新城的发展步调，让“对的时间、对的人出现在对的地点”。

从另一个角度来看，这也与其规划始终要“留白”的理念一脉相承，为规划前的充分讨论和开发后的调整提供了可能性。

再以榜鹅新城为例，新城采取的是片区式规划思路——未开发地区将用于未来调整。尽管这些地区的轻轨站已修建完毕，但依然维持关闭状态，直到其周边配套完成后，才会加入运营。

另外一个例子是在现有开发中为未来留下“锁眼”。在新加坡商业中心乌节路地铁站，预留了一种叫作“敲除板”（Knock-out Panel）的结构。对于晚于地铁站修建的购物中心或其他建筑来说，可以直接敲除这一结构，在最小化影响前提下，接入地铁站。

新加坡ION Orchard购物中心——地下设有最繁忙的地铁站之一乌节路地铁站

03

规划“强政府”模式≠“弱市场”开发 

TOD理念的本质是以人为本，应该是人有什么需求，就如何打造。因地制宜、因时制宜，让新加坡在背靠轨道交通进行城市规划建设时，显得充满动感且不失区域特色。但一切的核心，还在于以满足人的需求为根本遵循。

HDB中心所在的大巴窑（Toa Payoh）地铁站，距乌节路仅三站距离。即便是工作日下午，站前商业体中也人流如织。商业体中亲民的服装品牌、电子商品店、与通过整合路边摊形成的“美食广场”构成了主要业态；而在地铁站另一侧，是一个宽敞的公交集运站——这两种功能几乎构成了新加坡大部分社区型地铁站的“定式”。

以地铁站为中心打造的社区，自然需要匹配当地需求。所以并不是每个纳入TOD发展的地铁站周边都一定是大型商场，也可能是小型商铺集合，还可以是一个社区医院、一所学校。

一个地铁站具体应该放什么，基本上都能在规划中找到答案，这主要源于新加坡“强政府”规划模式。与此同时，在规划的每个细节中，市场的声音也很“响亮”，因为这些声音代表的就是人的需求。

比如，在新城选址时，更多依靠的是供需关系科学的调研与专业计算，而非单纯对交通、距离等因素的考量。每个区域中心的迅速发展，也都是立足于当地产业基础与市民需求。

而在大数据时代下，大量社会人口、产业数据让规划部门有了精确规划的底气和依据。他们甚至会详细到规划某个地区某个商铺的具体用途，到底是用作发廊还是餐厅，以此保证每个社区供需基本平衡。

在新加坡，一种普遍认知是：强政府与市场不仅不冲突，相反，由于专业规划团队的存在，让规划能够满足甚至超前预测市场的需求变化，在此情况下引导市场发展，也更好地满足人的需求。

04

步行城市，打通“最后一公里”

把轨道线路规划好、建设好是否就万事大吉了呢？长期以来，新加坡把大部分精力放在了通过规划地铁线路来解决连通性问题上，而私营公交、慢行系统等方式被局限在很小的范围内。比如，在轨道出行“最后一公里”问题上，部分市民在地铁上花费的时间与从地铁站走路到学校花费的时间几乎相当。

根据2013年《陆路交通总体规划》,到2030年，新加坡将力求每10户居民中有8户居住在距离地铁站步行10分钟以内的区域。与此同时，地铁里程数将从现在的240公里增至360公里。显而易见，这项新规划在着手解决“最后一公里”问题的同时，也意味着新加坡需要投入更多资金。

造成这种问题的一个原因是，在解决到达性问题时，新加坡主要是从地铁本身来考虑，骑行、步行系统仅是补充。尽管步行城市的目标已被写入新一轮城市总规中，但在新加坡实际操作中，这种对路权的再分配，还处于试点阶段。

比如，在为数不多位于主城区的试点——明古连（Bencoolen）地铁站附近，仅一个街区采用了车道让位于骑行与步行道的规划，不仅前后缺乏连接，且路段内自行车与共享单车供给也有限。

基于此，步行城市的目标对于新加坡而言，将是一个庞大工程。在现有明古连试点的础上，新加坡还将开辟更多步行和骑行专用路径，从而形成覆盖全新加坡的网络。

此外，新加坡还尝试用更多方法进一步提高地铁使用率。比如，与横贯南北的轨道优先走廊相匹配的是，机动车道被移至地下，地面则用于公交车、自行车与行人通行。更加“行人友好”的环境下，轨道交通的重要性也会得到空前提升。

铁道走廊的慢行系统

05

结语

把轨道交通刻进城市“基因”里——这或许是新加坡这个国家规划者们对新加坡未来的共同期许，也应该是我们应该积极汲取的经验吧。

本文摘编自：城市进化论